L'État comme cédante : déclencheurs paramétriques et facilités régionales

Dans les neuf leçons précédentes, la cédante était un assureur ou un réassureur. Elle peut être un gouvernement, et le besoin change alors de nature. Ce qu'un État protège n'est pas un portefeuille, c'est un budget : après une catastrophe, il doit financer l'urgence avant que les dommages ne soient évalués, au moment où ses recettes chutent et où ses dépenses explosent. Les ouragans des années 2000 ont montré que les petits États insulaires en développement étaient les plus exposés et les moins capables de financer une réponse rapide. Le décalage n'est pas d'ampleur, il est de calendrier, et c'est ce décalage-là qui s'achète.

Le déclencheur paramétrique est la réponse, et il est ici presque obligatoire. Il conditionne le versement au franchissement d'un seuil par un paramètre physique mesurable, vitesse de vent, magnitude et profondeur d'un séisme, hauteur d'eau, déficit pluviométrique, plutôt qu'à l'évaluation du dommage réellement subi. L'indemnité suit un barème convenu d'avance, sans expertise de sinistre. L'avantage évident est la rapidité, mais le principal est que personne n'a besoin de s'accorder sur le montant des dégâts en pleine crise. Un déclencheur indemnitaire suppose une administration capable de constater, de discuter et de régler, soit la capacité que la catastrophe vient de désorganiser.

La facilité régionale ajoute un second calcul, et c'est lui qui rend le dispositif abordable. La Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility, le CCRIF, a été lancée en 2006 à l'initiative de la Banque mondiale pour les gouvernements des États membres de la Caricom. Chaque État y souscrit sa police, avec ses seuils et son niveau de couverture, et paie une prime annuelle proportionnelle à son exposition. Ce qui est mutualisé est le portage : la facilité réunit des pays dispersés dont les sinistres sont faiblement corrélés, et cette décorrélation abaisse le coût par rapport à des polices individuelles. Le concept a depuis été étendu à d'autres régions.

Le cas le plus instructif est daté et chiffré, et il se lit de deux manières qui doivent être tenues ensemble. Après le passage de l'ouragan Maria, en septembre 2017, la Dominique a reçu un versement paramétrique du CCRIF de 19,3 millions de dollars en moins de deux semaines, alors que les dommages totaux de l'île étaient estimés à 1,3 milliard de dollars. Comme indemnité, le versement représente un et demi pour cent du dommage, ce qui serait un échec si telle était sa fonction. Comme liquidité disponible en jours plutôt qu'en mois, il a financé l'urgence sans attendre les évaluations ni l'aide internationale. L'instrument n'était pas dimensionné pour reconstruire, mais pour payer les deux premières semaines.

Le risque de base, nommé par une leçon précédente, prend ici une forme politique. Un paramètre resté sous son seuil pendant que le dommage est réel laisse un gouvernement ayant payé une prime et n'ayant rien reçu, et il doit l'expliquer à sa population le jour où celle-ci a le moins de patience. Le cas de référence est daté : l'African Risk Capacity, mutuelle panafricaine adossée à l'Union africaine, avait versé ses premières indemnités en janvier 2015 au Sénégal, en Mauritanie et au Niger après la mauvaise saison des pluies de 2014 ; en 2016, son modèle n'a d'abord pas déclenché de versement au Malawi malgré une sécheresse constatée, et l'institution a versé environ huit millions de dollars après recalibrage. Le calibrage du seuil et le choix de l'indice décident donc de l'équilibre entre réactivité et fidélité, et ils se décident à la rédaction, jamais au sinistre.

Une condition technique sous-tend tout cela, et elle vaut au-delà du souverain : il faut une géographie que tout le monde lise de la même façon. Le système CRESTA divise chaque pays en zones homogènes du point de vue de l'exposition aux catastrophes naturelles, à une granularité qui suit le poids du pays pour les périls concernés : l'Allemagne compte 130 zones, le Japon 68, la France 57. Les cédantes déclarent leurs accumulations par zone lors des négociations de traités catastrophe, et le même zonage alimente les modèles. Sans référentiel partagé, chaque assureur utiliserait son propre découpage, et l'agrégation des expositions à l'échelle d'un marché deviendrait impossible.

Reste à dire ce que ces dispositifs ne sont pas, car c'est là que les malentendus se forment. Ils ne sont pas de l'aide, ne remplacent pas un financement de reconstruction, et ne font pas disparaître le risque. Ce qu'ils font est précis et limité : convertir une charge budgétaire incertaine et mal calendée en une prime annuelle connue et un versement rapide et plafonné. La limite est structurelle : une couverture paramétrique paie peu au regard du dommage, vite, et contre un paramètre. Un État qui la lit comme une indemnité sera déçu par le montant ; un État qui la lit comme une trésorerie d'urgence trouvera qu'elle fait exactement ce pour quoi elle a été achetée.