L'agence publique et le marché privé : deux systèmes de recouvrement

Un même risque politique peut être porté par un assureur privé ou par une agence publique de crédit à l'exportation, et l'on présente ordinairement ce choix comme une question de prix et de capacité. Ce n'est pas le bon axe. Un assureur privé souscrit pour dégager une marge ; une agence publique souscrit parce que son État a décidé de soutenir ses exportations, et l'assurance y est un instrument de politique économique. Cette différence de nature ne reste pas au niveau des intentions : elle décide de qui peut être assuré, à quel prix, et surtout de ce qui se passe une fois l'indemnité versée, qui est le sujet dont on parle le moins au moment de placer le risque.

La première conséquence est que l'éligibilité est conditionnée à l'intérêt national, et principalement à une part de contenu national dans le contrat. C'est une condition d'accès, et c'est aussi un piège dont il faut comprendre le fonctionnement temporel. Cette part est mesurée sur le contrat tel qu'il est présenté à la souscription, mais un contrat industriel vit : un sous-ensemble est acheté ailleurs pour des raisons de coût, un sous-traitant change, une usine est transférée. La part de contenu national baisse alors sans que personne ne le remarque, parce qu'elle se prend dans un service qui n'a aucune raison de soupçonner qu'une garantie en dépend. La condition d'éligibilité est une obligation continue et non un instantané, elle est vérifiée au moment du sinistre, c'est-à-dire au moment où plus rien ne peut être corrigé.

Le prix, lui non plus, n'est pas libre. Les agences publiques sont tenues par des règles internationales qui fixent des primes minimales et des durées maximales de remboursement, et dont l'objet est d'empêcher les États de subventionner leurs exportations par une assurance bon marché. Il en résulte une situation que les exportateurs comprennent mal : le tarif public est un plancher réglementaire et non un prix de marché, le marché privé peut donc être moins cher sur certains risques, et l'agence peut se trouver dans l'impossibilité d'offrir la durée que l'acheteur demande, non par manque d'appétit mais par application d'une règle qui ne la concerne pas elle seule.

Il faut ensuite savoir que la frontière entre les deux marchés est tracée par la réglementation et qu'elle se déplace. La notion de risque cessible réserve au marché privé les risques courts sur certains pays, et interdit aux agences publiques de les couvrir, au motif qu'une offre privée est réputée exister. Quand une crise fait se retirer la capacité privée, cette qualification peut être suspendue et la couverture publique rouvre. L'accès d'un exportateur à une garantie dépend donc d'une classification administrative qui change avec l'état du marché, généralement dans le bon sens mais avec un retard, et qui se referme ensuite. Un exportateur peut ainsi perdre ou retrouver l'accès à une couverture sans que son risque ait bougé d'un pouce.

Vient alors la différence qui compte le plus et qu'on découvre le plus tard : les deux systèmes ne recouvrent pas de la même manière. Quand un assureur privé a payé sur un défaut souverain, il recouvre comme n'importe quel créancier privé, par la négociation ou par l'arbitrage, avec les obstacles d'immunité que l'on sait. Quand une agence publique a payé, la créance devient celle d'un État sur un autre État. Elle entre dans le traitement intergouvernemental de la dette souveraine, où les États créanciers rééchelonnent collectivement les obligations d'un État débiteur, en imposant que les autres créanciers acceptent un traitement comparable. La créance de l'exportateur est donc absorbée dans une négociation de dette souveraine à laquelle il n'est pas partie, sur un calendrier fixé par la diplomatie.

Cette absorption coupe dans les deux sens, et c'est ce qu'il faut peser avant de choisir. La voie publique dispose d'un levier qu'aucun assureur privé n'aura jamais : un État qui veut de nouveaux financements, de nouvelles garanties à l'exportation ou un traitement de sa dette doit traiter avec ses États créanciers, ce qui vaut beaucoup mieux qu'une sentence inexécutable. Mais elle est lente, collective, et l'exportateur n'y a pas de siège : sa récupération arrive sous forme d'une quote-part d'un rééchelonnement, étalée sur des années, décidée sans lui. Le choix entre public et privé est donc un choix entre deux systèmes de recouvrement, l'un avec du levier et sans contrôle, l'autre avec du contrôle et sans levier. Cela ne se discute presque jamais au placement, où la conversation porte sur la prime et la quotité.

Reste le cas fréquent du montage mixte, où l'exportateur prend une couverture publique pour les causes politiques et une couverture privée pour les causes commerciales. Le point à voir n'est pas seulement que les deux contrats définissent la cause politique différemment, mais que le recouvrement se scinde. Un même impayé peut appeler une déclaration aux deux assureurs, et si les deux paient, chacun est subrogé pour sa part dans une créance qui suivra deux routes distinctes, l'une intergouvernementale et lente, l'autre privée et plus rapide. Toute transaction ultérieure avec l'État débiteur devra donc satisfaire deux subrogés dont les intérêts et les horizons diffèrent, ce qui rend un accord global sensiblement plus difficile à conclure qu'avec un assureur unique.