Un exportateur qui répond à un appel d'offres public à l'étranger s'engage avant d'avoir rien vendu. La garantie de soumission, exigée avec l'offre, est un engagement bancaire de payer une somme à l'acheteur public si le soumissionnaire retire son offre pendant sa période de validité ou refuse de signer le marché qu'il a gagné. C'est la seule garantie de cette famille qui vive entièrement avant le contrat, et elle a une particularité économique qui la rend mal comprise : elle immobilise des lignes bancaires et expose à un appel sur des affaires que l'on ne remportera pas, c'est-à-dire, statistiquement, sur la plupart.
Il faut d'abord voir ce que la période de validité de l'offre fait à un soumissionnaire, car c'est là que se logent les vrais sinistres. Une offre est ferme pendant quatre-vingt-dix ou cent vingt jours, parfois davantage, et pendant cette période le prix est figé, les coûts de l'exportateur ne le sont pas. Une hausse des matières premières, une variation de change, la perte d'une capacité de production, peuvent rendre l'offre ruineuse avant qu'elle ne soit acceptée. Le soumissionnaire est alors devant un choix qu'aucune formation ne prépare : exécuter à perte, ou retirer son offre et laisser appeler sa garantie de soumission. Il faut savoir chiffrer les deux avant d'être dans la situation.
S'ajoute une pratique qui aggrave cette exposition : la prorogation de validité. Un acheteur public dont la procédure prend du retard demande aux soumissionnaires de prolonger leurs offres, et de proroger corrélativement leurs garanties. Refuser revient à sortir de la compétition, accepter revient à reconduire un prix ancien dans des conditions nouvelles. Ce mécanisme ressemble beaucoup au payer ou proroger vu sur les garanties de restitution, et il produit le même effet : l'exportateur reste engagé sur une décision qu'il ne prend pas. La différence est qu'ici il peut encore refuser, à un coût qui est la perte de l'affaire et non la perte de la somme.
Le risque politique intervient ensuite d'une manière propre à cette phase. Une procédure peut être annulée par une décision publique, un changement de gouvernement peut faire réexaminer des attributions, une mesure administrative peut rendre impossible l'exécution du marché que l'on vient de gagner. Dans ces cas, le soumissionnaire ne peut pas signer, et l'acheteur peut appeler la garantie pour refus de signature alors que la cause est chez lui ou chez son État. C'est l'appel abusif classique, transposé au stade de l'offre, et il se traite avec les mêmes armes : la couverture d'appel abusif rembourse après paiement et sur preuve, et la preuve se constitue pendant la procédure, non après l'appel.
Il faut mesurer par ailleurs le coût de cette phase, qui n'est pas nul même quand tout se passe bien. Chaque garantie de soumission consomme une ligne bancaire, immobilisée pendant toute la validité de l'offre, et un exportateur qui soumissionne sur dix marchés simultanément immobilise dix fois. Cette consommation limite sa capacité à garantir les marchés qu'il remporte, si bien qu'une politique de soumission trop large peut l'empêcher de financer ses succès. Le suivi des mainlevées est donc un travail de trésorerie autant qu'administratif : une garantie non libérée après une attribution perdue continue de peser, et personne du côté de l'acheteur n'a d'intérêt à la libérer.
Vient enfin le passage d'une garantie à l'autre, qui est le moment le plus mal géré de la séquence. Le soumissionnaire retenu doit remplacer sa garantie de soumission par une garantie de bonne exécution, et souvent fournir une garantie de restitution d'acompte. Ces trois engagements ne devraient jamais coexister sur le même marché, et pourtant ils coexistent régulièrement pendant des semaines, parce que la mainlevée de la première n'est pas demandée quand la deuxième est émise. L'exportateur se trouve alors garant deux fois du même risque, avec deux lignes bancaires consommées et deux possibilités d'appel. La demande de mainlevée s'écrit le jour de l'émission de la garantie de bonne exécution, pas plus tard.
La discipline se résume à quatre points, tous antérieurs au dépôt de l'offre. Chiffrer ce que coûterait un retrait pendant la validité, et le comparer à ce que coûterait une exécution à prix figé si les coûts montaient. Fixer un montant de garantie et une durée de validité proportionnés, en sachant qu'ils se négocient rarement mais que l'on peut renoncer à soumissionner. Suivre les mainlevées comme on suit des créances, parce que ces engagements consomment la capacité qui servira aux marchés gagnés. Et demander la mainlevée de la soumission le jour même où l'on émet la bonne exécution, faute de quoi on garantit deux fois.
Un fabricant français dépose une offre de 18 millions d'euros sur un appel d'offres public en Afrique du Nord, assortie d'une garantie de soumission de 2 pour cent, soit 360 000 euros, avec une validité d'offre de cent vingt jours expirant le 15 mai. Le 20 avril, l'acheteur demande une prorogation de quatre-vingt-dix jours, procédure retardée. Entre-temps, le prix des aciers a monté de 19 pour cent, ce qui ramène la marge prévue de 11 à 2 pour cent, et un contrat concurrent vient d'occuper la capacité de l'atelier prévue pour ce marché. Le fabricant hésite entre proroger, retirer, ou proroger en révisant son prix. Comment décider ?
La décision se pose en chiffres et non en principe, et les trois branches n'ont pas le même coût. Retirer maintenant expose à l'appel de la garantie : 360 000 euros perdus, sans contrepartie, et un acheteur public qui s'en souviendra à la prochaine consultation. Proroger sans rien dire revient à reconduire un prix de février dans les conditions d'avril, sur une marge tombée de 11 à 2 pour cent, et surtout sans la capacité d'atelier nécessaire, ce qui déplace le risque du prix vers le retard d'exécution et donc vers la garantie de bonne exécution qui suivra : c'est la branche qui paraît la plus prudente et qui est la plus dangereuse. Proroger en révisant le prix n'est possible que si le règlement de la consultation l'autorise, ce qui est rare, et revient le plus souvent à un retrait déguisé. Ce qu'il faut chiffrer avant de trancher est donc le coût d'une exécution à 2 pour cent de marge sans capacité disponible, sous-traitance ou décalage compris, et le comparer aux 360 000 euros. Si ce coût dépasse la garantie, le retrait est la bonne décision et il faut la prendre franchement, en la notifiant proprement. Deux gestes accompagnent la décision dans tous les cas : vérifier la ligne bancaire immobilisée depuis quatre mois et ce qu'elle empêche de garantir ailleurs, car cette consommation est déjà un coût subi ; et documenter dès maintenant le retard de procédure imputable à l'acheteur, parce que si une décision publique venait ensuite annuler la consultation, c'est cette matière qui établirait le caractère abusif d'un appel.
- 01La garantie de soumission vit entièrement avant le contrat, et elle expose à un appel sur des affaires que l'on ne remportera pas.
- 02Pendant la validité de l'offre le prix est figé et les coûts ne le sont pas : retirer coûte la garantie, exécuter peut coûter davantage, et cela se chiffre.
- 03La demande de prorogation reproduit le payer ou proroger : on reste engagé sur une décision qu'on ne prend pas, mais on peut encore refuser.
- 04Chaque soumission immobilise une ligne bancaire, et une politique de soumission trop large empêche de garantir les marchés que l'on gagne.
- 05La mainlevée de la soumission se demande le jour de l'émission de la bonne exécution, faute de quoi on garantit deux fois le même risque.