Un État impose une norme d'émission nouvelle, applicable à tous, motivée par une étude sanitaire sérieuse et adoptée après un débat public. La mise en conformité de l'usine coûte plus que sa valeur résiduelle, le délai accordé est de dix-huit mois, et l'exploitation s'arrête. Aucune mauvaise foi n'est décelable, et c'est précisément ce qui rend ce dossier difficile : l'investisseur cherche instinctivement une intention hostile, il n'en trouvera pas, et il perdra des mois sur ce terrain-là.
Le principe qui s'oppose à lui porte un nom dans la jurisprudence des traités et il faut le connaître pour cesser de se battre contre : la réglementation de bonne foi, non discriminatoire, prise dans l'exercice des pouvoirs de police pour un objectif de santé publique ou d'environnement, n'ouvre pas droit à indemnité même lorsqu'elle détruit de la valeur. C'est le même mur que celui de la souveraineté fiscale, transposé au terrain industriel, et il est fondé sur la même raison : si toute norme nouvelle ouvrait un recours, aucun État ne pourrait plus réglementer sans acheter le consentement de chaque installation existante.
Deux voies franchissent ce mur et aucune ne passe par l'intention. La première est la proportionnalité, qui ne conteste pas l'objectif mais la charge : une norme dont le coût de mise en conformité excède la valeur de l'actif, imposée dans un délai qui rend l'amortissement impossible, produit en substance une fermeture, et un effet de fermeture s'apprécie même quand le but est légitime. La seconde est celle des attentes légitimes, et elle est plus forte quand elle existe : ce que l'État a spécifiquement promis à cet investisseur au moment où il investissait. Un cadre réglementaire général ne crée aucune attente ; un permis délivré pour une durée, une clause de stabilité, une lettre d'engagement en créent une.
Il faut insister sur cette distinction parce qu'elle sépare les dossiers gagnables des autres. Un investisseur qui plaide qu'il ne pouvait pas prévoir un durcissement environnemental plaide contre l'évidence : la trajectoire réglementaire mondiale est publique depuis des décennies, et un souscripteur comme un arbitre le sait. Un investisseur qui produit un arrêté d'autorisation délivré pour vingt ans, ou une correspondance ministérielle promettant la stabilité du régime applicable à son installation, ne plaide plus la prévisibilité : il plaide un engagement, ce qui est une tout autre matière.
Le délai de transition mérite d'être traité comme une variable à part entière, car il transforme la nature de la mesure. La même norme assortie de dix ans permet d'amortir, de planifier un investissement de mise aux normes, ou d'organiser une sortie ordonnée ; assortie de dix-huit mois, elle ne le permet pas. Un arbitre y sera sensible parce que le délai révèle ce que l'État a réellement pesé, et une administration qui a accordé cinq ans à une filière nationale et dix-huit mois à une autre a produit, sans le dire, la comparaison qui décide du dossier.
Vient alors ce que la police fait de tout cela, et la réponse dépend d'une exclusion qu'il faut lire précisément. Beaucoup de rédactions excluent les mesures réglementaires générales prises de bonne foi, en des termes voisins de l'exclusion fiscale, ce qui ramène exactement au même débat. D'autres se déclenchent sur la privation de contrôle sans s'intéresser à la qualification de la mesure, et sont alors nettement plus favorables : ce qui compte n'y est pas la nature de l'acte mais son effet sur l'exploitation. Ces deux constructions se distinguent en une lecture, et un acheteur qui exploite des installations industrielles lourdes a un intérêt évident à savoir laquelle il a signée.
Un dernier point porte sur la conduite pendant l'élaboration de la norme, et il est presque toujours négligé parce qu'il se passe avant qu'il n'y ait un problème. Une norme adoptée après une consultation publique où l'investisseur a déposé une observation motivée, chiffrée, proposant une trajectoire alternative, n'est pas la même norme que celle qu'il n'a jamais contestée. Le dossier de consultation devient une pièce : il établit que le coût était connu de l'administration, qu'une solution proportionnée avait été proposée, et qu'elle a été écartée. Sans lui, l'État soutiendra que personne n'avait signalé de difficulté.
Ce module se referme sur un déplacement de terrain qu'un professionnel doit savoir opérer devant un client en colère. La question n'est pas de savoir si l'État a agi de bonne foi, car il l'a probablement fait et le démontrer contre lui est perdu d'avance. Elle est de savoir ce qu'il avait promis à cet investisseur en particulier, et si la charge imposée est proportionnée à l'objectif poursuivi. Deux questions factuelles, documentables, qui se traitent avec des pièces plutôt qu'avec de l'indignation.
Un groupe européen exploite depuis 2011 une fonderie de plomb secondaire dans un pays d'Europe orientale, sous un arrêté d'autorisation d'exploiter délivré pour vingt ans, c'est-à-dire jusqu'en 2031. En mars 2026, un décret abaisse la valeur limite d'émission de plomb à un niveau qui suppose le remplacement complet du système de filtration. Le coût est chiffré à 41 millions d'euros, la valeur résiduelle de l'installation à 26 millions, et le délai accordé est de dix-huit mois. Le décret vise toutes les installations de la catégorie ; il en existe quatre dans le pays, dont trois appartiennent à un groupe public qui a obtenu, par un arrêté distinct pris le même jour, un délai de cinq ans au titre d'un plan de modernisation financé par l'État. Le groupe n'a déposé aucune observation lors de la consultation publique de 2025. Que faut-il plaider ?
Il faut d'abord dire au client ce qu'il ne faut pas plaider, parce que c'est là qu'il voudra aller. L'objectif sanitaire est réel, l'étude existe, le débat public a eu lieu : soutenir la mauvaise foi de l'État est perdu d'avance et consommerait le dossier. Trois terrains sérieux subsistent et il faut les prendre dans cet ordre. Le premier est l'arrêté d'autorisation délivré pour vingt ans, qui court jusqu'en 2031 : ce n'est pas un cadre réglementaire général mais un acte individuel adressé à cet exploitant, portant une durée, et c'est le fondement le plus solide d'une attente légitime. Il faut le produire en premier et construire autour de lui. Le deuxième est la disproportion, et les chiffres la portent : 41 millions de mise en conformité pour une installation qui en vaut 26 est un coût qui excède l'actif, ce qui produit en substance une fermeture, et dix-huit mois interdisent tout amortissement de la dépense. La démonstration ne conteste pas la norme, elle conteste la charge et le délai, ce qui est la seule façon de contester une mesure légitime. Le troisième est le plus fort de tous et il était presque invisible : trois des quatre installations concernées appartiennent à un groupe public et ont obtenu cinq ans par un arrêté pris le même jour, avec un financement d'État. La norme est générale, son application ne l'est pas, et cette différence de traitement entre situations comparables est exactement ce qu'on appelle une discrimination. C'est la pièce à obtenir en priorité, avec l'arrêté public et son plan de financement, avant qu'ils ne deviennent difficiles à consulter. Une faiblesse doit être reconnue plutôt que dissimulée : l'absence d'observation lors de la consultation de 2025 sera opposée, et l'État soutiendra que le coût n'avait été signalé par personne. La réponse consiste à établir que le projet mis en consultation ne comportait pas encore la valeur limite finalement retenue, si c'est le cas, ou à défaut à admettre le point et à porter l'effort sur les deux autres terrains, qui suffisent. Enfin, il faut lire l'exclusion réglementaire de la police avant de déclarer : si elle vise les mesures générales de bonne foi, tout le dossier passe par la démonstration de discrimination ; si la garantie se déclenche sur la privation de contrôle sans qualifier la mesure, la fermeture suffit et le reste devient accessoire.
- 01La réglementation de bonne foi et non discriminatoire prise dans l'exercice des pouvoirs de police n'ouvre pas droit à indemnité même quand elle détruit de la valeur : c'est le mur, et il est le même que celui de la souveraineté fiscale.
- 02Deux voies le franchissent et aucune ne passe par l'intention : la proportionnalité de la charge, et les attentes légitimes nées d'un engagement adressé à cet investisseur.
- 03Un cadre réglementaire général ne crée aucune attente ; un permis délivré pour une durée ou une lettre d'engagement en créent une, et c'est la différence entre plaider la prévisibilité et plaider un engagement.
- 04Le délai de transition transforme la nature de la mesure et révèle ce que l'État a pesé : des délais différents accordés à des situations comparables produisent la comparaison qui décide.
- 05Une norme jamais contestée en consultation n'est pas la même qu'une norme contre laquelle on a déposé une observation motivée et chiffrée : le dossier de consultation est une pièce.