Une agence publique de crédit à l'exportation n'est pas un assureur qui aurait des actionnaires patients. C'est un instrument dont l'État se sert pour soutenir ses exportations, et cette nature lui impose des bornes que le marché privé ne connaît pas. On présente ordinairement le choix entre l'agence et le marché comme une comparaison de prix et de capacité ; c'est une comparaison de libertés. L'agence est bornée par un cadre international, par une exigence de contenu national et par des règles environnementales et sociales ; le marché privé n'est borné que par sa souscription et par sa réassurance. Comprendre où passent ces bornes explique la plupart des refus que les exportateurs vivent comme des caprices, et cela permet surtout de savoir à l'avance quel dossier n'a aucune chance d'être présenté au bon guichet.
La première borne est tarifaire, et elle surprend parce qu'elle joue à l'envers de ce qu'on attend d'un dispositif de soutien. Un cadre international fixe des primes minimales et des durées maximales de remboursement, précisément pour empêcher les États de subventionner leurs exportations par une assurance bon marché : la concurrence entre exportateurs doit se jouer sur le produit et non sur la générosité du trésor public. Il en résulte que le tarif d'une agence est un plancher réglementaire et non un prix de risque. Sur un pays bien noté et une durée courte, le marché privé peut être moins cher que l'agence, non parce qu'il est plus efficace mais parce que l'agence n'a pas le droit de descendre. L'exportateur qui n'a pas cette clé conclut à un dysfonctionnement là où il n'y a qu'une règle.
La deuxième borne est la durée. Le même cadre plafonne les périodes de remboursement selon la catégorie du pays et la nature de l'opération, et ces plafonds ne se négocient pas. Une agence peut donc avoir l'appétit d'un dossier et se trouver dans l'impossibilité d'offrir les quinze ans que le plan de financement suppose. Le refus n'est alors pas un refus de risque : c'est une incapacité juridique, et elle ne se lève par aucun argument commercial. La conséquence pratique est qu'un montage se conçoit en connaissant ces plafonds, faute de quoi on découvre au bout de six mois d'instruction que la structure financière retenue est hors du champ de l'unique guichet qu'on visait.
La troisième borne est la plus mal comprise, et c'est celle du risque cessible. Une réglementation réserve au marché privé les risques courts sur certains pays, en partant du postulat qu'une offre privée y existe, et interdit corrélativement aux agences publiques de les couvrir. Cette qualification n'est pas figée : quand une crise fait se retirer la capacité privée, elle peut être suspendue, et la couverture publique rouvre le temps que le marché revienne. L'accès d'un exportateur à une garantie dépend donc d'une classification administrative qui bouge avec l'état du marché, en général dans le bon sens, mais avec un retard, et qui se referme ensuite. Un exportateur peut perdre puis retrouver l'accès à une couverture sans que son risque ait varié d'un pouce, et c'est un paramètre à surveiller comme on surveille une limite pays.
La quatrième borne tient au contenu national, et elle a la particularité d'être une obligation continue déguisée en condition d'entrée. L'éligibilité se mesure sur le contrat tel qu'il est présenté à la souscription, mais un contrat industriel vit : un sous-ensemble est acheté ailleurs, un sous-traitant change, une ligne de production est transférée. La part nationale baisse alors dans un service qui n'a aucune raison de savoir qu'une garantie en dépend, et la vérification a lieu au sinistre, c'est-à-dire au moment où plus rien ne se corrige. À cela s'ajoutent, sur les grands projets, des exigences environnementales et sociales qui portent sur les effets de l'ouvrage financé, et dont l'instruction ajoute des mois au calendrier.
Ce que le marché privé fait, dès lors, se déduit de ce que l'agence ne peut pas faire. Il couvre l'opération que le cadre exclut, la durée que le plafond interdit, l'acheteur dont le contenu national est insuffisant, et le pays qu'une classification ferme au public. Il le fait plus cher, et le supplément n'est pas un abus : il paie une capacité qui n'a pas de garantie souveraine derrière elle, une réassurance qui doit être achetée, et un risque que personne n'a rendu éligible par décision politique. Il le fait aussi avec une autre matière contractuelle : des définitions de sinistre plus étroites, des exigences de preuve plus précises, et une résiliabilité que l'engagement d'un État n'a pas.
La lecture opérationnelle tient en une inversion de l'ordre des questions. On ne demande pas d'abord combien coûte la couverture, on demande si l'opération entre dans le champ du guichet public, et on obtient la réponse en trois vérifications qui ne coûtent rien : la durée demandée face au plafond de la catégorie du pays, la part nationale réelle du contrat tel qu'il sera exécuté et non tel qu'il a été chiffré, et la qualification cessible ou non du pays à la date de l'engagement. Si l'une des trois ferme la porte, la comparaison de prix n'a jamais eu lieu d'être, et l'on gagne les six mois qu'une instruction destinée à échouer aurait consommés.
Un constructeur français négocie la fourniture d'un ensemble industriel de 60 millions d'euros dans un pays d'Europe centrale membre de l'Union européenne. Le plan de financement de l'acheteur suppose un remboursement sur huit ans. Le constructeur sollicite l'agence publique de son pays, qui l'oriente vers le marché privé sans instruire le dossier. Il obtient trois mois plus tard une offre privée, sensiblement plus chère que le tarif public qu'il avait anticipé, et assortie d'une définition du fait générateur plus étroite. Entre-temps, le service achats a transféré la fabrication de deux sous-ensembles vers une usine du groupe située hors de l'Union, ramenant la part de contenu national de 62 à 44 pour cent. Comment lire cette séquence ?
Le refus de l'agence n'est pas un refus de risque et il ne se discute pas : sur un pays membre de l'Union, le risque court est en principe qualifié de cessible, ce qui interdit à l'agence de le couvrir tant que la qualification tient. Le constructeur a donc perdu trois mois à chercher un arbitrage là où il n'y avait qu'une interdiction, faute d'avoir posé la question de la qualification avant celle du prix. L'écart de tarif, ensuite, ne mesure pas une inefficacité du marché privé mais l'absence de plancher réglementaire d'un côté et sa présence de l'autre : le tarif public anticipé n'était pas un prix de marché, c'était un plancher, et il n'aurait de toute façon pas été accessible. Le point le plus grave est celui que la séquence dissimule. La chute du contenu national de 62 à 44 pour cent s'est décidée dans un service achats sans lien avec la couverture, et elle aurait rendu le dossier inéligible au guichet public si celui-ci avait été ouvert : l'éligibilité se vérifie au sinistre, pas à la souscription. Le constructeur doit donc traiter la part nationale comme une obligation continue et la faire suivre, et il doit relire la définition du fait générateur de l'offre privée, qui est la contrepartie réelle du prix et non un détail de rédaction.
- 01Le tarif d'une agence publique est un plancher réglementaire et non un prix de risque : le marché privé peut être moins cher sans être plus efficace.
- 02Un plafond de durée est une incapacité juridique et non un arbitrage de souscription : aucun argument commercial ne le lève.
- 03La qualification de risque cessible ferme le guichet public sur certains pays, et elle se suspend puis se rétablit avec l'état du marché.
- 04Le contenu national est une obligation continue vérifiée au sinistre, alors qu'il se dégrade dans des services qui ignorent qu'une garantie en dépend.
- 05On vérifie la durée, la part nationale et la qualification avant de comparer des prix : trois vérifications gratuites évitent six mois d'instruction inutile.