L'article 12f : quand l'Union ferme le pays où l'on a investi

Les sanctions contre la Russie ont une fuite, et elle est géographique. Une machine qu'on ne peut plus vendre à Moscou se vend à un importateur d'un pays voisin, qui la revend de l'autre côté de la frontière. L'Union a répondu en trois temps. En 2014, le règlement (UE) n° 833/2014 interdit par secteur certaines opérations avec la Russie. Depuis décembre 2023, son article 12 octies, dit 12g dans la version anglaise, oblige l'exportateur à interdire par contrat la réexportation vers la Russie de certains biens. Et depuis juin 2023, son article 12 septies, dit 12f, permet au Conseil d'interdire la vente de biens déterminés à un pays tiers tout entier, lorsque ce pays présente un risque élevé et persistant de contournement.

Cet instrument a été présenté comme une mesure de dernier recours, et il est resté inemployé près de trois ans. Le 23 avril 2026, avec le vingtième paquet de sanctions, le Conseil l'active pour la première fois : le Kirghizstan est inscrit, et il devient interdit d'y vendre des machines-outils à commande numérique pour le travail des métaux ainsi que des équipements de télécommunication, routeurs, modems, appareils radio. Le motif avancé est chiffré. Selon les chiffres de la Commission rapportés par l'Atlantic Council et l'agence Fergana, les exportations européennes de biens à haut risque vers ce pays auraient crû de près de 800 % par rapport à l'avant-guerre, et leurs réexportations vers la Russie de 1 200 %. Le même paquet inscrit deux banques kirghizes, avec lesquelles toute transaction est interdite aux opérateurs européens à compter du 14 mai 2026. Le pays n'est pas l'adversaire : il est le couloir.

Pour un investisseur européen installé dans ce pays, la mesure change la nature de son actif sans que le pays d'accueil ait rien décidé. Une filiale de distribution qui vendait les machines du groupe ne peut plus en recevoir. Un atelier qui entretient un parc installé ne peut plus importer les pièces qui figurent aux listes. Une usine qui achetait en Europe des équipements de télécommunication pour ses propres lignes ne le peut plus. L'actif est intact, la propriété n'est pas contestée, la direction est libre. Ce qui a disparu est le flux qui lui donnait sa valeur, et il a disparu par un acte de l'Union, c'est-à-dire du pays d'origine de l'investisseur.

La leçon précédente se prolonge ici et se durcit. Le gel visait une personne ; l'article 12f vise un territoire, et aucun acte du pays tiers n'intervient. La garantie d'expropriation ne répond pas, faute de privation par l'État hôte. La garantie de non-transfert ne répond pas davantage tant que la banque centrale du pays laisse convertir et sortir les fonds : si une partie des encaissements ne passe plus, c'est que l'Union a inscrit deux banques, non que le pays a fermé son guichet, et la police distingue précisément ces deux causes. Certaines polices de rupture de contrat, écrites pour les exportateurs, couvrent l'embargo ou l'annulation d'une licence d'exportation décidés par le pays de l'assuré ; c'est une garantie rare, qui porte sur un contrat déterminé et non sur la valeur d'une filiale. L'investisseur qui ne l'a pas supporte la perte.

Reste la question qui décide des pertes de l'année : ce qui était en cours le jour de l'inscription. Les paquets prévoient d'ordinaire une période de transition pour les contrats conclus avant leur adoption ; le vingt et unième, adopté le 23 juillet 2026, laisse ainsi exécuter jusqu'au 25 octobre 2026 les contrats conclus avant le 24 juillet sur les biens qu'il vise nouvellement. Pour l'inscription du Kirghizstan en avril, les synthèses publiées ne s'accordent pas, et l'une d'elles la dit d'effet immédiat. La règle pratique s'en déduit : la clause de transition se lit dans le texte publié au Journal officiel, article par article, et non dans un résumé de cabinet. Une commande signée en mars et livrable en juin est exécutable ou ne l'est pas selon une phrase précise, et cette phrase sépare une perte commerciale d'une infraction, puisque la directive (UE) 2024/1226 harmonise depuis 2024 la répression pénale du contournement.

L'enseignement de souscription dépasse le Kirghizstan. Le motif de la mesure était une statistique publique, la croissance des exportations de biens à haut risque vers un voisin de la Russie, et ces statistiques existent pour d'autres pays. Un investissement installé dans un pays qui sert de couloir porte donc un risque qu'aucune grille de risque pays classique ne mesure, parce qu'il ne vient ni de la stabilité du gouvernement local ni de ses finances, mais de la politique de l'Union à l'égard d'un troisième État. Ce risque est corrélé : un même acte frappe le même jour tous les investissements d'un portefeuille installés dans le même couloir. Et l'investisseur en reçoit souvent les signes avant-coureurs, par la clause de non-réexportation qu'il fait déjà signer à ses clients locaux et par la vigilance renforcée que les paquets successifs imposent. Un souscripteur qui voit ces obligations dans un dossier lit un pays sous observation.

Trois gestes referment cette leçon. Pour chaque implantation dans un pays voisin d'un pays sanctionné, dresser la liste des flux qui dépendent de biens figurant aux annexes du règlement, avec leur part du chiffre d'affaires, puisque c'est elle que l'article 12f peut couper. Lire la police pour savoir si elle couvre un acte du pays d'origine, ce qui est rare, et si elle distingue le non-transfert décidé par le pays d'accueil de l'impossibilité de payer née de l'inscription d'une banque, ce qui est fréquent. Enfin, suivre la statistique qui sert de motif, publiée et commentée bien avant l'inscription : une mesure de dernier recours se prépare en public pendant des mois, et le temps de réorganiser des flux est précisément celui que ce risque laisse.